作者 | 林双林
概括
地方政府债务已成为影响中国经济发展的重要因素。在中央企业净资产占GDP比重20多年几乎不变（29%左右）的情况下，地方国有企业净资产却从2000年占GDP的28.5%上升到2021年的67%。很多债务增长较快的省份，地方国有企业净资产增长也较快。一些地方国有企业，如餐饮、食品加工等，并不是国家战略需要的，如果将这些国有企业资产转让一部分，或者出售部分上市公司股份，可以有效减少地方债务，化解银行风险，增强企业投资信心，使地方政府能够更好地提供公共产品，促进经济平稳健康发展。
关键词
地方债务、国有资产、转让、公共物品
防范化解地方债务风险紧迫性日益增强
国家统计局10月18日公布的数据显示，2023年前三季度，全国房地产开发投资同比下降9.1%，商品房销售面积同比下降7.5%，部分开发商出现债务违约。商务部数据显示，2023年1-8月，全国吸收外资下降5.1%。人民币贬值，但出口不理想。海关总署数据显示，今年前三季度，我国进出口总值，以人民币计价下降0.2%，以美元计价下降更多。一些地方政府债务负担严重，影响财政正常运行，加大金融风险，也影响投资者积极性。
地方政府债务主要包括一般债务和隐性债务。一般债务指正式发行的政府债券，隐性债务则指地方政府通过各类融资平台形成的债务。2008年全球金融危机爆发后，中央出台4万亿经济刺激计划，地方政府债务此后大幅增加。到2022年末，中央国债余额占GDP的21%左右，地方政府负责偿还的债务占GDP的29%左右。地方政府债务非常不平衡，有的地方债务并不高，但有的地方政府显性债务却超过GDP的50%。加上占GDP5%左右的国家铁路公司债务，我国目前的显性政府债务已经很高了。按照2013年有偿付责任的债务和隐性债务（有担保责任和救助责任的债务）6：4的比例，地方政府隐性债务大概占GDP的19%。地方城投公司的债务也很高，其中有多少属于地方政府隐性债务还是个未知数。如果加上城投公司的债务，目前地方政府债务的规模已经很大了。
地方政府债务难以靠税费偿还。目前一般公共预算收入用于保障工资、运行、基本民生支出，用于偿还债务的钱很少。其他预算账户均专款专用，很难有结余偿还地方政府债务。例如，今年上半年，同级地方政府基金预算收入同比下降17.2%，其中国有土地使用权出让收入同比下降20.9%。基金收入约占GDP的8%，对地方政府十分重要。用贷款建设的城市基础设施大多是公共物品，很难获得足够的收费收入偿还债务。虽然一些城市必需品（如水、电、煤气等）是由政府垄断提供的，但是政府需要利用这些必需品来调整收入分配，将价格压得很低，很难产生利润来偿还债务。
自2014年起，中央就要求城投公司与地方政府分离，地方政府不得承担城投公司的债务负担。今年6月，广西发布政府投资管理办法征求意见的通知，明确要求国有及国有控股企业对外投融资要遵循审慎原则，不得脱离实际超额举债，不得投资收益不能完全覆盖融资成本的项目，在举债融资时要主动声明不承担政府融资职能，所举债务为企业债务，地方政府不承担债务偿还责任。但一些地方积累的城投债确实得到了地方政府的背书或默许。
地方政府债务过高，会造成地方政府无力、不敢主动提供必要的公共物品和公共服务。而且地方债务威胁金融体系和整个宏观经济，影响中外投资者的信心。如果地方政府债务得不到有效控制，一旦发生债务违约，就会对金融机构和债券市场造成冲击，甚至引发系统性金融风险。防范化解地方政府债务风险是今年政府工作的重点，紧迫性日益增强。
但是中国地方政府有能力解决债务问题。地方政府虽然负债很多，但是他们手里也有很多的国企净资产。实际上，地方国企净资产占GDP比重从2000年的28.5%上升到2021年的67%。中央国企净资产占GDP比重变化不大，在29%左右。全国国有企业净资产占GDP比重从2000年的57.8%上升到2021年的96.5%，上升了近40个百分点，这基本都是地方国企净资产上升带来的，有的省份国企净资产已经超过GDP的100%。而且一般来说，地方政府债务上升较快的省份，国有企业净资产上升也较快。如果地方政府转让部分国有企业资产，政府性债务问题可以得到缓解，地方政府可以轻松地上阵，继续积极提供公共物品和公共服务；银行的压力也会减轻，中国的金融风险将大大降低；企业投资信心将会增强，中国经济发展将进入一个新阶段。
当前地方政府债务不断增加的现状
地方政府债务绝大部分来自地方融资平台。地方政府没有税收立法权、发债权，只能通过融资平台为基础设施建设融资。融资平台是地方政府以资本或土地等资源设立的企业，目的是获得银行贷款或社会融资用于城市基础设施建设，又称城市投资公司。地方政府融资平台最早出现于20世纪90年代，为城市基础设施建设提供了大量资金。2008年，全球金融危机爆发，同年11月，中国政府提出4万亿经济刺激计划：在约两年半的时间里，中央政府投入1.18万亿元，地方政府配套投入等量资金，其余部分则由社会杠杆投资。此后，地方债务大幅增加。地方政府尝到了借贷的“甜头”——既能拉动GDP增长，又能增加财政能力。融资平台贷款不断增加，地方政府债务问题日益严重。
图1给出了2014年和2022年各地区政府显性（应偿还）债务情况，可以看出，2014年至2022年，除北京、上海、贵州、云南外，其他地区债务均有所增加，部分地区增幅相当惊人，其中天津增加37个百分点，吉林增加35个百分点，青海增加33个百分点，甘肃增加32个百分点，黑龙江增加27个百分点，新疆增加22个百分点。
目前，显性债务占GDP比重最高的省份是青海，为84.32%，贵州为61.86%，吉林为54.84%，甘肃为54.34%，天津为53.01%，海南为51.14%，新疆为50.73%。2022年，显性债务占GDP比重最低的省份是江苏，为16.84%，其次是上海19.12%，广东19.42%，福建22.41%，山西24.51%，河南24.66%，北京25.39%，浙江25.95%。隐性债务（承担担保或救助责任的债务）尚未统计，根据2013年审计署的审计结果，隐性债务约占显性债务的2/3。当然，这些年来，一些地区已经把很大一部分隐性债务显性化了。
21 世纪初期成功解决债务问题的经验
这并不是中国第一次遇到政府债务问题，中国第一次遇到政府债务问题是在21世纪初期，当时的债务主要是国有企业欠银行的贷款，或者银行的不良资产。
1992年，中共十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。从此，国有企业走向市场，自负盈亏。改革总体上提高了企业的效益，但也使一些企业无力偿还债务。早在1995年，我国就提出以市场和产业政策为导向，抓大放小。“抓大放小”由此而来。此后，一些小型国有企业逐渐转出，很多变成了民营企业。但许多大中型国有企业仍然欠着银行很多债务，到21世纪初，银行的不良贷款最多时达到GDP的40%以上。工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、国家开发银行等国有银行都背负着大量的不良贷款，加入WTO后，这些银行和金融机构很难与外资银行竞争。
当时，中国政府债务问题主要是银行不良资产造成的，成为国内外投资者关注的焦点。为解决银行不良资产问题，中国政府于1999年10月中旬成立了东方、长城、信达、华融四大资产管理公司，接管几家主要国有商业银行的不良资产，专门处理不良资产。财政部给四家公司各注入100亿元资本金，央行发放了5700亿元再贷款。
这一系列策略非常成功，解决了银行不良资产问题，为以后十年经济高速增长创造了有利条件。2001年底，中国加入WTO，市场化进一步推进，对外贸易、外资大幅度增加，经济开始腾飞，企业盈利能力大幅度提高。到2009年，四大资产管理公司已经完成了政策性任务，全部通过处置不良资产实现盈利。
近年来化解地方政府债务问题的举措
地方政府债务问题早已引起中央政府的重视，早在2011年审计署就对地方政府债务进行了审计，并开始严打地方政府举债。2013年审计署再次对地方政府债务进行了审计。当时，地方政府债务包括：负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、负有救助责任的债务。中央政府为化解地方政府债务已经努力了十多年。
第一是通过发行地方政府债券来代替政府。2014年8月31日，全国人大常委会通过了修改后的《预算法》，赋予地方政府发行一定数量债券的权力。此前，根据1995年通过的《预算法》，地方政府不得出现预算赤字，不得发行债券。新《预算法》实施后，虽然地方政府有权发行债券，但数量仍然受到中央政府的限制。
2014年10月2日，国务院发布《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发[2014]43号），规定要根据2013年政府债务审计结果，对地方政府债务存量进行筛查，通过发行地方政府债券置换地方政府债务存量，降低利息负担，优化期限结构。2017年地方政府发行地方政府债券8300亿元，2018年地方政府发行地方专项债券和债务置换债券13130亿元。地方银行购买这些债券，以减少政府债务，商业银行也可以将债券作为抵押品质押给央行，从而提高放贷能力。这项改革不仅减少了地方政府的利息支出，也让银行有机会将债务转移给央行，从而缓解其资产负债表压力。
国发43号文件规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。融资平台是企业，政府不能通过企业举借。2015年12月21日，财政部发布《地方政府债务限额管理实施意见》，取消融资平台公司的政府融资功能，以妥善处理存量债务，切实加强地方政府债务限额管理。可见，财政部对政府债务发行一直十分谨慎。
二是“债转股”改革启动。所谓债转股，是指将银行与企业之间原有的债权债务关系，转变为金融资产管理公司与企业之间的股权产权关系。债权转为股权后，原有的还本付息，转为按股分红。2019年7月26日，国家发改委、人民银行、财政部、银保监会印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》，要求加大力度推进市场化、法制化债转股，增加体量、扩大规模、提高质量。“债转股”的实施，将减轻地方政府融资平台企业的偿债压力。
三是追究有关个人举债责任。中央对地方政府债务管控压力不断加大，国发43号文件明确提出，对脱离实际的过度举债、违规举债担保、违规使用债务资金、恶意逃废债等行为，要严肃追责问责。2015年8月29日，全国人大常委会通过《国务院关于提请审议2015年地方政府债务限额的议案》。国务院对地方政府债务限额进行限制，财政部对地方政府债务管理作出细化指引，规定债务限额，对违规举债、违规贷款担保等行为，依法进行查处问责。 2017年初，财政部要求内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府和商务部、银监会等部门对部分县市违法举债的法律责任及相关问题进行查处和问责，这是中央政府首次对地方政府违法举债行为进行处罚，可见中央政府对于控制地方政府债务的态度是积极而坚定的。
四是债务重组，推迟还款日，降低利率等。这些手段多用于处理地方城投债问题。2022年8月，兰州城投因无力偿还债务，进行债务重组。2022年12月，贵州遵义最大的市政投资公司遵义路桥宣布将155.94亿元银行贷款延长至20年，利率调整为3.00%-4.50%，前10年只付利息不付本金，后10年分期偿还本金。地方政府债务延期还款的情况也时有发生。
五是发行再融资债券。今年7月24日，中共中央政治局召开会议，提出“切实防范化解地方债务风险，制定实施一揽子减债方案”。近日，内蒙古、天津、辽宁、云南、重庆、广西等地相继公布发行专项再融资债券计划，总规模达3196.5亿元。按照财政部要求，债券资金纳入一般公共预算管理，所募集资金全部用于偿还政府负责偿还的对企业的逾期欠款。
解决地方政府债务问题还有其他建议，比如中央政府可以发行国债来偿还地方政府所欠债务。这些措施只能改变债务形式、政府债务水平、债务偿还时间，并不能减少政府债务，不能从根本上解决债务问题。我们必须寻求更有效的方法来减少地方政府债务。
地方国企净资产大幅增加
地方政府举债主要用于基础设施建设，并不直接增加社会福利。据2013年审计署报告，截至2013年6月底，地方政府债务中城镇建设占37.49%，土地征用占16.69%，交通基础设施建设占13.78%，保障性住房建设占6.77%，教育、科学、文化和卫生占4.82%，农林水利建设占4.04%，生态建设和环境保护占3.18%，工业和能源占1.21%。
在地方政府债务增加的同时，地方国有企业的总资产和净资产也在快速增加，我们先来分析一下全国、中央和地方国有资产占GDP的比重，如表1所示，1997年国有企业总资产占GDP的比重为156.78%，2006年下降到126.37%；随后开始上升，2010年达到115.35%，2015年达到205.08%，2020年达到264.91%，2021年达到269.53%。1997年中央企业总资产占GDP的比重为61%，2006年降至65.3%，随后出现波动，2010年达到80.15%，2015年达到94.42%，2020年达到92.77%，2021年降至89.23%。
地方国有企业总资产占GDP比重在1997年为95.78%，2008年降至63.75%，随后又上升到2010年的75.2%（低于同年中央企业总资产占GDP比重），2015年为110.66%，2020年为172.14%，2021年为180.3%，几乎是2008年的3倍，是中央企业总资产占GDP比重的2倍多！可见地方国有资产增长速度快，规模大。
当然，国有企业除了资产，还有负债。表1是1997年至2021年中央和地方国有企业的净资产（即总资产减去总负债）。全国国有企业净资产占GDP的比重，2000年为57.81%，2010年为56.82%，2020年为95.7%，2021年为96.49%。可以看出，中央国有企业净资产占GDP的比重基本没有变化，从2000年的29.35%上升到2021年的29.48%。但地方国有企业净资产占GDP的比重却大幅上升，从2000年的GDP的28.46%上升到2021年的67%，增长了一倍多！如果把一部分增量转移出去，地方政府债务就会大大减少。
图2是各省区市国有企业净资产占GDP比重。首先，不同地区国有企业资产占GDP比重差异较大，2019年贵州国有企业净资产占GDP比重为160.25%、重庆为92.1%、天津为90.77%、甘肃为83.68%、青海为79.02%、西藏为69.06%、云南为65.31%、上海为64.61%；而山东为29.03%、河北为25.12%、湖北为23.74%、河南为16.59%。
其次，大多数地区国有企业净资产占GDP比重都有较大幅度提升，除北京、河南、广东三省国有企业净资产占GDP比重在2000年至2019年有所下降外，其他省市自治区国有企业净资产占GDP比重都有所提升，部分地区增幅惊人，如贵州、重庆、青海、甘肃、天津等省市。
第三，政府债务高的区域，一般国有企业资产较多。例如，2019年，贵州政府负责偿还的债务占GDP比重57.68%，位居各地区第二位，其国有企业资产占GDP比重在各地区中最高；青海政府债务占GDP比重70.87%，位居全国第一，其国有企业资产占GDP比重在全国第五位。这在一定程度上可以反映地方政府贷款基本用于投资和资本积累。
地方政府可以转移部分
国企资产化解债务风险
地方政府债务本来就很高，在一些政府债务较高的地区，地方政府还拥有庞大的国有企业资产。表1显示，近20年来，中央国有企业净资产占GDP的比重没有太大变化，而地方国有企业净资产却快速增长，占GDP比重增长了一倍以上。国有企业资产不是越多越好，但要有一个适当的比例。在如此庞大的地方国有净资产下，地方政府完全可以转让部分国有企业资产，用于偿还银行贷款，减少政府债务。
其实，国有企业一直是我国宏观调控工具之一，只是人们很少提及这一点。发达国家的调控工具只有两个：财政政策和货币政策。我国也有国有企业作为调控工具。当经济下滑时，国家往往会要求国有企业加大投资；当经济过热时，国家就会要求国有企业放慢投资；这就是在利用国有企业来调控经济。转让部分国有企业资产，也可以看作是在利用国有企业来调控经济，和减税促进经济发展是一样的。
从理论上讲，如果国有资产收益率与债务利率相同，那么转让国有资产偿还政府债务就是政府资产形态的改变，对政府财政影响不大。但如果国有资产收益率低于政府债务利率，比如100元资产的收益率为3%，而100元债务的利率为5%，那么转让资产偿还债务对政府财政就更有利。
重要的是，偿还政府债务还有其他好处。目前，政府债务已成为影响经济发展的一个负面因素。地方政府债务高企，将增加银行金融风险，束缚地方政府的手脚，降低中外投资者的信心。国有资产转让后，银行将收到偿还款，不良贷款问题将得到缓解，银行和金融体系的风险将降低；地方政府可以放手，积极从事基础设施建设，提供公共产品；国内外投资者的信心将得到增强，投资热情将得到激发，中国经济将迈向更高水平。此外，政府出售部分国有企业资产，“国进民退”的担忧将彻底消除，这将使人们看到中国政府推进市场化、发展民营经济的决心，增加民营企业家的投资信心和勇气。
国企资产减持是否会影响中国经济发展？表1显示，1997年地方国有资产占GDP比重为95.78%，2008年下降为63.75%；地方国有企业净资产占GDP比重1997年为30.02%，2008年下降为23.24%。按固定商品零售价格计算，1997—2008年，中国GDP年均增长率为12.2%，政府一般公共预算收入年均增长率为17.4%。可见，在地方国有资产规模减持的年代，GDP和税收收入的增长率并不低。
出让国企资产，不等于出让基础设施等资产，有些地方国企不是国家战略需要的，比如餐饮、副食品加工（如稻香村）、服装加工、酒店、酒庄等，这些企业都可以出让，对于一些上市的地方国企，地方政府可以出让部分股权。
有人担心国有企业资产转让会导致国有企业资产流失。这种担心是多余的。国有资产转让不是白白赠送，也不是毁损、侵占，而是会产生收益。政府可以用这些收益来偿还政府债务，而这些债务正在对我国经济发展产生负面影响。
近年来，民营企业向国有企业转让资产的情况时有发生，比如一些小型民营企业因为资金链出现问题，将资产转让给国有企业或者成为国有企业的一部分。这也是地方国有企业资产不断增加的原因之一。所以现在转让部分国有资产是合理的，通过转让部分国有资产，可以减少地方政府债务，促进经济发展，将来国有企业的资产也会增加。
有些人担心，国有的企业资产将使某些人以低价获得国有资产，侵犯了国家的权利和利益，这要求我们公平，并且只能将国有资产转移到国有资产中。
一些人认为，如果我们使用一部分国家拥有的资产来解决债务问题，那么如果将来债务会增加，这需要对当地债务发行的严格控制？政府，然后地方政府债务逐渐减少，尽管联邦政府负债累累，但美国的大多数地方政府都有低债务。
如何根据过去的经验转移国有的企业资产？资产，我们必须遵守原则，努力使转移过程开放和透明，转让价格公平合理，并最大化转移收入。
必须谨慎行事。国有资产的监督和行政委员会发行的企业的国有资产在2016年发行，并于2016年发行，以及“与国有资产的交易和流通有关的事项”的通知，由国家拥有的国有资产监督和行政委员会在2022年的转移中的转移，此外，该国有资产监督和行政委员会的转移 - 此类委员会的转移 - 此类及其转移 - 此外，该问题的转移是相关的，该问题的转移是在相关的问题上，该问题的转移范围是在此方面的问题。地方政府应严格遵循这些文件，并坚决防止损失国有资产。
最后，我想补充一点，并非所有地方政府都面临着债务问题，在许多省份，地方政府债务与GDP的比率不高。
简而言之，由于国有企业有大量的净资产，因此地方政府完全有能力解决其债务问题。
作者是北京大学汇丰商学院的教授，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任
主编：周凯
校对：唐·杰