摘要：2017年政府工作报告明确指出，积极发展多种形式农业适度规模经营，完善家庭农场、专业大户、农民合作组织等新型经营主体扶持政策，鼓励农户自愿依法有偿流转承包地，开展土地股份合作、联营或土地托管。随着国家农地制度改革的不断推进，宅基地相关问题作为解决绝大多数农民住房和生活条件的基本要素，将会以法律形式得到明确规定。特律所房地产与基础设施团队将为大家讲解我国及北京、上海三地现行关于农村宅基地流转的法律规定，并对涉及农村宅基地的案件处理情况进行全面分析。
一、农村宅基地使用权的界定及管理权限
农村宅基地指农村家庭或个人占用并用于建造住宅的集体所有的土地。包括已建房屋的土地、已建成房屋的土地和计划用于建造房屋的土地。土地类型包括已建房屋但无屋顶或不宜居住的土地和计划用于建造房屋的土地三类。
按照我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，公民个人不具有所有权，只有使用权。宅基地使用权人对宅基地享有占有、使用、收益和处分的权力。
中央深改组部署农地制度改革，强调在坚持农村土地集体所有制的前提下，推进承包权和经营权分置，形成所有权、承包权、经营权分离、经营权流转的格局。
二、农村宅基地相关法律规定
（1）宪法第十条规定：城镇土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。
（二）《物权法》第152条规定：宅基地使用权人依法享有占有和使用集体所有的土地的权利，有权依法使用土地建造房屋及其附属设施。第13条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，依照土地管理法等法律和国家有关规定执行。
（三）《土地管理法》第八条：城镇土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的土地外，属于农民集体所有；宅基地、自留地、自留山，都属于农民所有。第四十三条：任何单位和个人建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业、村民建造住宅，可以使用农民集体经济组织和农民集体的土地。农民使用集体所有的土地，或者乡（镇）、村建设公共设施、公益事业项目经依法批准的除外。
（四）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定，禁止农村集体经济组织非法转让、出租集体土地用于非农业建设。改革完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。
（五）《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第五条：严格宅基地申请条件。坚决落实“一户一宅”的法律规定，农村居民家庭只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。地方政府要因地制宜，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的宅基地，一律不予批准。将土地出租、赠与他人后申请住宅用地的，一律不予批准。
（六）《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第三条规定：各地要严格按照法律法规和政策要求，切实解决宅基地使用权登记发证工作中的政策性问题，切实解决好宅基地使用权登记发证工作中存在的问题，严把宅基地使用权登记关。
1.严格落实农户一户只能拥有一处宅基地的法律规定，除继承外，农户申请第二处宅基地使用权登记的，一律不受理。
2.严格落实城镇居民不得在农村购买、违法建造房屋的规定。城镇居民在农村购买、违法建造房屋的，其宅基地使用权登记申请不予受理。
3.严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过省（区、市）规定的标准。宅基地面积超过标准的，登记时按照以下情况处理：
（1）1982年《村镇宅基地管理条例》施行前村民用于建宅基地的，如自《村镇宅基地管理条例》施行后未扩大土地面积的，可以按照目前实际使用面积增加土地面积予以登记。
（2）1982年《村庄和城镇住宅建设用地管理条例》实施至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施期间，村民建造住宅占用的住宅用地超过当地政府规定的面积标准的，超过部分应当按照当地土地使用标准计算，并按照国家和地方的有关规定办理登记后，方可按照实际使用面积进行登记。
（3）1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建造住宅所占用的宅基地超过当地政府规定的面积标准的，应当按照实际批准的面积登记，超过标准的面积应当在土地登记簿和土地权证的备注栏中注明；现有房屋拆迁、改建、重建，或者政府依法实施规划重建时，应当按照有关规定办理，并按照当地规定的面积标准重新登记。
（七）《国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地法律政策的通知》规定，村民需要使用本集体经济组织集体所有的土地建房的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇（乡）土地利用规划。土地利用总体规划、乡（镇）规划、村庄规划（以下统称乡（镇）规划、村庄规划）应当纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可、农用地转用和建设项目用地审批手续。村民和城镇居民不得在农村购买宅基地、农房和“小产权房”。单位和个人不得非法出租、占用集体所有土地进行房地产开发。农村一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出售、出租房屋再申请宅基地的，不予批准。
农村宅基地权在《物权法》和《土地管理法》中只是原则性规定，而一直没有国家行政法规作为具体管理办法的依据，长期以来缺乏对转让、抵押、担保等产权的实施规定。实践中，大量“小产权房”其实就是在农村宅基地上建设的，因此，在考虑赋予农村宅基地抵押、担保、转让等产权行使过程中，如何处理好小产权房处置的关系，也将是参与此项工作的各相关部门无法回避的问题。因“宅基地上建房”而产生的纠纷，以及宅基地上建房买卖而产生的诉讼案件，都需要有明确的法律规定引导，并由各部门协同实施。
三、农村宅基地案件办理情况
全国基层法院每年受理一批涉及农村私房买卖的合同纠纷案件，由于相关法律规定不够明确，对合同效力的认定存在差异，在一定程度上导致了此类案件在不同法院、不同业务领域处理时，不同法院、法官裁判标准不一致的问题。从诉讼原因来看，多因土地升值、土地征收、房屋拆迁等因素，房屋现值或拆迁补偿价格远高于房屋原购买价，卖方为了牟取利润而起诉。
1.农村私房买卖纠纷合同效力的认定
根据《最高人民法院关于印发全国民事审判工作会议纪要的通知》
（法办[2011]442号）明确，在农村集体所有的土地上建设房屋，向社会公开出售的，应当依照合同法第五十二条、土地管理法第四十三条的规定，认定买卖合同无效。将宅基地上建设的房屋出售给集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律约束力；出售给集体经济组织成员的，应当符合法律、行政法规和国家关于宅基地分配、使用政策条件的规定。
根据《北京市高级人民法院关于印发农村私房买卖纠纷案件合同效力认定及处理原则研讨会纪要的通知》（京高法〔2004〕391号，2004年12月15日），农村私房买卖合同的效力认定存在例外情况，即买受人与卖受人均为同一集体经济组织成员，并已办理宅基地审批手续的，合同可以认定有效。除此以外的农村住房买卖合同一律应当认定为无效。主要理由如下：
首先，出售房屋必然涉及宅基地出售，而宅基地出售是我国法律法规禁止的行为。根据我国《土地管理法》的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理。 1999年国务院办公厅《关于加强土地流转管理严禁土地投机的通知》规定：“农民房屋不得出售给城镇居民，也不得让城镇居民占用农民集体土地建房，有关部门不得规定违法建设。”国土局[1990]地函97号《关于其他形式非法流转土地具体应用问题的请示的复函》也明确规定，原宅基地使用人未经合法批准，用他人资金重建房屋，交给投资人使用，并从中牟利或者取得房屋产权的，属于“以其他形式非法流转土地”违法行为之一。
其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系挂钩，不可转让。在此模式下，处分房屋也涉及处分宅基地，这种行为损害了集体经济组织的权益，为法律法规明确禁止。
第三，目前农村住房买卖无法办理产权证变更登记，因此虽然买卖完成了，但买受人无法获得房主的保障。
第四，承认买卖合同的有效性不利于保护出卖人的利益，很多情况下出卖人处于相对弱势的地位，其要求返还私房的请求更多关乎其生存权利。
根据上述规定，宅基地使用权流转生效，必须同时具备以下条件：
（1）流转必须在同一集体经济组织成员之间，即同一村村民之间，城市居民或者外村村民购买宅基地的，法律认定为无效；（2）受让人无房屋和宅基地，或者其他符合宅基地使用权划拨条件的；（3）流转必须经集体组织同意，经各级村民委员会、乡镇国土资源管理所、县（市）国土资源局审查批准，报市政府批准后，由乡镇国土资源管理所逐户实施流转；（4）宅基地使用权不得单独流转，土地应当与房屋一并流转；（5）流转人应拥有两栋以上农村住房（含宅基地）。
与上述有效转让相反，下列宅基地使用权转让应当认定为无效：（一）城镇居民购买；（二）法人或者其他组织购买；（三）转让方未经集体组织同意购买；（四）转让给集体组织成员以外的人；（五）受让人已经有房屋，不符合宅基地分配条件。
在现行法律制度下，农村宅基地及其上建设的房屋不得转让，而是由农村集体经济组织根据人口、居住面积大小进行调整和转让，在法律制度上，这种调整和转让应当是一种“自由”行为。
宅基地管理办法的制定和小产权房问题是两个完全不同的问题，对于小产权房问题，国土资源部的态度和政策和之前的口径是一致和明确的，那就是对于农村小产权房问题要坚决清理整顿，并及时提出相关解决方案。
（二）农村自住房买卖纠纷案件处理原则
各级法院办理此类案件应当坚持以下原则：
第一，要尊重历史、顾及现实。农村私房交易是在城乡人口流动加剧、居住区界限被打破、城乡一体化背景下发生的，相关部门监管不到位、农村集体经济组织相对松懈是诱因。造成这种情况的制度诱因，以及土地市场价格持续上涨、房屋拆迁补偿等逐利因素是此类案件发生的直接原因。在审理此类案件时，要实事求是地看待上述背景，考虑到城乡界限尚未完全打破，农村集体经济组织仍较为封闭，农村土地为集体所有，现行法律、政策对集体土地流转有所限制，同时要认识到此类案件的复杂性，妥善解决相关利益冲突和矛盾。
二是要注重裁判的法律效果和社会效果，裁判应遵循“有利于妥善解决已发生的纠纷、规范当事人的交易行为”的原则，对农民慎重处置房屋发挥积极的约束作用。
第三，应综合权衡双方利益。首先，应充分考虑合同无效对双方利益的影响，特别是考虑出卖人因土地升值或拆迁而获得的收益、买受人因房屋现值而获得的收益以及原买卖价差造成的损失；其次，买受人对房屋进行了改建、扩建的，应补偿其增值部分；第三，在判决退还或腾空房屋时，应注意妥善安置房屋买受人，以便为其腾空房屋留出合理的时间，避免因简单的判决腾空房屋给当事人造成负面影响。
北京法院的实践：审理农村宅基地买卖合同纠纷案件时，法院参考《关于农村私房买卖合同效力及纠纷处理原则研讨会纪要》（京高法[2004]391号），判决方式为：在确认双方房屋买卖合同无效的前提下，将房屋增值部分及区位补偿价款的主要部分（一般为70%）支付给买受人。具体如下：
1.合同的效力依然适用无效原则（特殊情况除外）。
2、区位补偿价格应区别对待：对于诉讼期间已经纳入拆迁范围的涉案房屋，区位补偿价格可一并处理；对于诉讼期间尚未纳入拆迁范围的涉案房屋，区位补偿价格可暂不处理，待日后房屋拆迁时，当事人另行解决。
3.第2项的规定适用于卖方提起诉讼的情况，不适用于买方提起诉讼的情况。
上海法院的实践：在审理农村宅基地买卖纠纷案件时，法院参考上海市高级人民法院《关于审理农村宅基地买卖纠纷案件的原则意见》（沪高法民字[2004]4号）的指导精神，对由此产生的纠纷，应综合考虑出卖人是否取得房屋买卖的批准、合同是否履行完毕、买受人身份等因素，区分不同情形，妥善处理，具体如下：
1.未经有关机关、部门批准，将房屋卖给乡镇外的人，合同尚未实际履行或者买受人未实际居住、使用的，双方应当返还房屋和价款。
2、未经有关机构和部门批准向乡镇外人员出售房屋，如合同已实际履行，买受人已实际居住、使用房屋的，暂不认定合同效力。本着尊重现状、保持稳定的原则，承认买受人对房屋现状享有继续占有、居住、使用的权利。如涉案房屋已被拆除或纳入拆迁范围的，应扣除买受人的购房款。事后，应充分考虑买受人回购该房屋的合理支出，按比例给予买受人和卖受人补偿，分割比例一般可考虑在7：3左右。
总体来看，全国各地法院在审理此类案件时，应当严格落实国家的公共政策和诚信交易秩序，依法认定“小产权房”买卖合同无效，并通过让出卖人承担合同过失责任的方式，避免当事人之间产生纠纷，造成利益不平衡。
我国统一的建设用地市场建立，需要法制改革的支撑，为此，未来需要完成以下工作：一是修改土地管理法、担保法、城市房地产管理法、物权法等法律，删除不利于统一建设用地市场的过时条款，积极启动起草《土地法》作为土地民事关系基本法，在保护集体土地所有者权益的同时，赋予宅基地使用者更多权益，同时在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用、有偿退出制度，探索超标宅基地的处置办法；二是出台《农村集体土地征收补偿条例》，严格制约地方政府征地行为，提高被征地农民的补偿安置和社会保障标准；三是出台《不动产登记条例》，建立统一的不动产登记制度，实现登记机构、登记簿、登记依据和信息平台的统一，同时加快完成全国农村集体建设用地确权及初始登记工作，其间我省可根据确权工作进度，逐步开放城乡统一的建设用地市场；四是加快完成建设用地市场配套体系和设施建设，包括有形建设土地市场建设与管理办法、土地中介服务管理办法、地价评估办法等行政法规，以及相应设施建设和人员培训。同时，银行、保险公司等金融系统也要出台相关金融业务规范和合规管理规定。确保各项任务落到实处。