【裁判概要】
无论是征收集体土地还是国有土地上的房屋，行政机关在完成补偿安置工作后，都要向人民法院申请强制执行。在取得法院批准强制执行之前，行政机关无权直接拆除被征收房屋。即使被征收人已经依法获得安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须依照法定程序向人民法院申请强制执行。
政府征收作为产权变动的一种特殊形式，因征收决定的作出而直接导致产权变动。但需要注意的是，在征收补偿工作完成之前，被征收人对被征收房屋或土地的合法占有权利仍应受到保护，被征收人在获得安置补偿前不得强制执行。即土地、房屋征收除了遵循“无偿不征收”的原则外，还应遵循“先补偿，后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关不得强制执行。明确“先补偿，后拆迁（执行）”原则的根本目的，是为了在土地或房屋征收后，在获得安置补偿前，保障被征收人的基本生活或生产经营条件。一般而言，被征收人获得安置补偿有两种情形：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关按照安置补偿协议开始积极履行相关义务；二是在未与被征收人达成一致的情况下，征收机关依法按照土地征收补偿安置方案作出补偿决定或补偿行为，即安置地点、面积已经确定，补偿款已经支付或专户存放。实践中，征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人自愿将土地或房屋交由征收机关办理，征收机关据此采取的拆迁行为不属于强制拆迁。拆迁行为的合法性、正当性，以被征收人认可安置与补偿后的自愿处置行为为基础。
房屋征收补偿过渡条款是房屋被拆除后、获得实际安置前双方就过渡方式、过渡期、过渡费用等作出的具体安排，不同于作为征收补偿主要内容的补偿方式、补偿金额、安置地点、面积等主条款。过渡条款不能从根本上保障被征收人的安置补偿权益。仅有过渡条款的过渡协议不能取代整体的安置补偿协议。过渡协议中约定将房屋移交给征收机构拆迁的内容，必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议相结合，才能作为征收机构拆除被征收房屋的合法依据。仅就过渡事宜签订的过渡协议，不能作为在征收机构完成安置补偿工作之前拆除被征收房屋的合法依据，即使协议中约定了拆除房屋。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定
（2018）最高人民法院行政申请第4205号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：宝鸡市渭滨区人民政府。地址：陕西省宝鸡市渭滨区公园路212号。
法人代表：苏少敏，区人民政府区长。
委托代理人：刘艳，区人民政府工作人员。
委托代理人：陆炜，陕西宝鸡律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：于润涛，男，汉族，1938年6月13日出生，住陕西省西安市灞桥区。
再审申请人陕西省宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）因不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终698号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。目前，审查已结束。
渭滨区政府提起再审，认为：1、根据渭滨区政府与于润涛签订的《搬迁过渡协议》，于润涛收到搬迁过渡费及奖金，将房屋移交给渭滨区政府后，即丧失房屋所有权，于润涛不具备以房屋被拆迁为由的诉讼原告身份；2、涉案《搬迁过渡协议》已明确约定了润涛的安置补偿标准、程序及渠道，不存在未给予安置补偿的情形；3、虽然渭滨区政府是本案争议范围内搬迁补偿安置工作的责任和实施单位，但事实上，该拆迁工作是由陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（以下简称陈家村村委会）主导实施的。渭滨区政府没有组织、安排强拆行为，原审法院认定渭滨区政府强拆行为违法，没有事实依据。请求撤销原判，依法进行再审。
本院认为，鉴于渭滨区政府申请再审的事由，结合原判决的主要内容，本案应当审查的重点问题是：1、渭滨区政府是否为本案适格的被告；2、强行拆迁是否违法；3、渭滨区政府关于于润涛应当按照案涉《拆迁过渡协议》的规定将房屋移交给其拆迁的主张是否成立。
关于渭滨区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织实施的行政行为，以受委托的行政机关为被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款规定：“当事人因行政机关委托的行为，对村民委员会、居民委员会提起诉讼的，以受委托的行政机关为被告。”上述规定明确，在行政委托中，受委托人以委托人的名义行使委托人的职权，其实施行为的法律责任由委托人承担。当事人对受委托人实施的行为提起行政诉讼的，以委托人为被告。本案中，渭滨区政府作为涉案房屋所在区域的法定征地实施主体，具有法定职权依法组织实施征收行为。渭滨区政府所属陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称陈家村城中村改造办公室）与陈家村村委会签订了《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，约定陈家村村委会协助陈家村城中村改造办公室做好改造区域内被拆迁户房屋及附属物拆除、垃圾清运等工作。陈家村城中村改造办公室由陕西省宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组设立。陕西省宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组是渭滨区政府的内设机构，因此，陈家村城市改造办公室与陈家村委会签订的协议所产生的法律后果应当由渭滨区政府承担。据此，渭滨区政府与陈家村委会之间构成行政委托关系，陈家村委会组织实施强拆余润涛房屋的行为，是代表渭滨区政府实施的委托行为，相应的法律责任应当由渭滨区政府依法承担。余润涛作为被告向渭滨区政府提起诉讼，并无不妥。
关于强拆是否违法的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规的规定，妨碍国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还土地；拒绝退还土地的，申请人民法院强制执行。” 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门依照《土地管理法实施条例》第四十五条规定向人民法院申请执行其责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地的产权人或者使用人已经依法获得安置补偿或者无正当理由拒不接受安置补偿，拒不交出土地，影响征收工作正常进行……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在规定的期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼的，人民法院可以裁定强制执行。”被征收人超过法定期限仍不搬迁，又在补偿决定指定的期限内搬迁的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对于因征收集体土地而导致的房屋及其附着物强制拆除，也可作参考。据此，无论是征收集体土地，还是征收国有土地上的房屋，行政机关都应当在完成补偿安置工作后，向人民法院申请强制执行。在取得法院批准强制执行之前，行政机关无权直接强行拆除被征收房屋。即使被征收人已依法获得安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，征收机构若要实现强制搬迁和拆迁，也必须依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，渭滨区政府既没有依法作出责令退还土地的决定，也没有依法向人民法院申请强制执行，而且在未完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施强行拆除，违反了法律规定，原审法院判决确认拆迁违法并无不当。
关于渭滨区政府关于余润涛依据案涉《拆迁过渡协议》规定应当将房屋移交给其拆迁、拆迁行为不违法的主张是否成立的问题，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府征收决定等导致产权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府征收决定生效时生效。”据此，政府征收作为产权变动的一种特殊形式，因征收决定的作出而直接导致产权变动。但需要注意的是，在征收补偿工作完成之前，被征收人对被征收房屋或土地的合法占有权权益仍应受到保护，在获得安置补偿之前不得强制被征收人执行。也就是说，土地、房屋征收除了遵循“无偿不征收”的原则外，还应遵循“先补偿、后拆（建）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机构不得强制执行。这一原则不仅体现在相关法律的原则性规定中，也详细规定在国务院的相关规定和司法解释中。例如《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条规定，征地涉及拆迁农民房屋的，拆迁前必须先安置，妥善解决被征地农民住房问题，确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，保障其长远生计； 《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条明确规定，土地管理部门向人民法院申请强制执行责令退还土地决定时，应当符合被征收土地所有权人或者使用权人已经依法获得安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的条件； 《最高人民法院关于审理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》第六条规定，征收补偿决定明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活和生产经营条件得不到保障的，人民法院应当裁定不予执行。
明确“先补偿、后拆（施）”原则的根本目的是在土地或房屋被征收后，被征收人先有基本的生活或生产经营条件，才能获得安置补偿。一般来说，被征收人获得安置补偿有两种情况：一是征收部门与被征收人就安置补偿达成一致，签订安置补偿协议，征收部门按照安置补偿协议开始积极履行相关义务；二是没有与被征收人达成一致，征收部门按照征地补偿安置方案作出补偿决定或补偿行为，即安置地点、面积已经确定，补偿款已经发放或专户存储。实践中，征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋交由征收机关处理，征收机关的拆迁行为不属于强制拆迁，拆迁行为的合法性、正当性以被征收人认可安置补偿后的自愿处置行为为依据。本案中，渭滨区政府与余润涛公司签订的《搬迁过渡协议》约定了过渡费、搬迁费及奖金，但并未约定被征收土地、房屋的安置补偿，渭滨区政府也未对润涛公司作出任何安置补偿安排，包括明确安置地点，支付或存入补偿款。本案中，双方达成的被征收人将房屋移交给征收机关拆迁的协议内容能否作为征收机关实施拆迁的法律依据？房屋征收补偿过渡条款是房屋被拆除后、获得实际安置前双方就过渡方式、过渡期、过渡费用等作出的具体安排，不同于作为征收补偿主要内容的补偿方式、补偿金额、安置地点、面积等主要条款，过渡条款不能从根本上保障被征收人的安置补偿权益，仅有过渡条款的过渡协议不能取代整体的安置补偿协议。过渡协议中约定的将房屋移交给征收机关拆迁的内容，必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议相结合，才能作为征收机关拆除被征收房屋的法律依据。仅就过渡问题签订的过渡协议，即使约定了房屋拆除，也不能作为征收机关在完成安置补偿工作前拆除被征收房屋的法律依据。因此，本案渭滨区政府仅依据《拆迁过渡协议》主张余润涛应按协议将房屋移交给其拆除的辩护理由不能成立。
综上所述，渭滨区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。依照《最高人民法院关于适用法律若干问题的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
陕西省宝鸡市渭滨区人民政府提出的再审申请被驳回。
审判长李涛
杨卓法官
丁小明法官
2018 年 6 月 29 日
赵蓓书记