2019年10月12日，中华人民共和国最高人民法院作出的一份行政裁定——《北京市东城区人民政府与北京联力房地产开发有限公司关于再审审查及审判监督的行政裁定》可能使北京市东城区青青藤幼儿园的办学执照面临被吊销的风险。
本来，这起案件只是项目方与投资方之间关于房屋的诉讼，与承租方——北京市东城区青青藤幼儿园无关。但由于青青藤开办幼儿园涉及行政许可，教育部门在颁发“行政许可”时需要核实房屋相关文件。不幸的是，青青藤幼儿园在申请开办幼儿园时向教育部门提供的文件是伪造的，这成为案件的转折点。
我们先来回顾一下这个案例：
2002 年 1 月 18 日
北京联力房地产开发有限公司与北京开泰房地产开发有限公司签署协议，双方约定：北京联力将其正在开发建设的北京崇文区×二期项目有偿转让给乙方，由北京开泰进行全部投资并办理立项、设计方案，由北京开泰自行开发建设该项目。
2011 年 12 月 14 日
开泰公司与北京友和投资有限公司签订租赁协议，将场地租赁给友和公司开办幼儿园。租赁期限为10年，自2011年12月起至2021年12月止，免租期3个月，自交付之日起计算；租金按年计算，年租金为200万元；每期租赁需提前30天支付，租赁期间租金两次调整，每次增加5%；从第四年开始，租金在200万元/年的基础上增加5%，即第4年至第6年租金为210万元/年；从第七年开始，租金在210万元/年的基础上增加5%，即第7年至第10年租金为220.5万元/年，直至协议期满。
不过，友和投资并没有直接开办幼儿园，而是充当了二房东的角色。
2012 年 10 月 26 日
友和公司将整个场地出租给张静开办幼儿园，租赁期限为9年，自2012年11月1日起至2021年10月31日止，每年租金240万元。第一年租金支付后，第二年应付租金为16个月后（含4个月免租期）；租赁期内两次调整租金，每次增加5%；从第四年开始，租金在240万元/年的基础上增加5%，即第1至第6年租金为252万元/年；从第七年开始，租金在252万元/年的基础上增加5%，即第7至第9年租金为264.6万元/年，直至协议到期。
2015 年 4 月 23 日
北京市东城区教委向青青藤幼儿园颁发了办学许可证，有效期至2016年3月31日，后延长至2019年，举办者为张静。但联利公司确认，张静向东城区教委申请办学许可证时提供的房产证为虚假伪造，所盖公章并非联利公司公章，且诉讼涉及的房产未取得房产证。
2018 年 1 月
北京联利房地产开发有限公司与北京开泰房地产开发有限公司因该合同发生纠纷，将北京开泰房地产开发有限公司告上法庭，因涉案房屋已出租并用于办学，青青藤幼儿园及张静君为第三人。
北京联利在法庭上请求：
1）请求法院判令被告开泰公司腾空位于北京市东城区×号院×号楼，将其移交给原告；
2）请求法院判令第三人友和公司、张菁、青青藤幼儿园撤离北京市东城区×号院×号楼，并将其移交给原告。
但北京市东城区人民法院驳回了北京联力的请求，北京联力不服，向北京市第二中级人民法院提起上诉，北京市第二中级人民法院于2019年6月28日作出裁定，维持北京市东城区人民法院原判，本裁定为终审判决。
至此，看似被告和第三人青青藤幼儿园已经胜诉，但案件尚未结束。
由于发现青青藤幼儿园申请开办幼儿园的产权证是伪造的，北京联力于2017年4月6日向东城区人民政府提起行政复议申请，请求吊销东城区教育委员会颁发的办学许可证。东城区人民政府受理申请后，于2017年4月10日向东城区人民政府出具了《行政复议答复通知书》（东政复字[2017]29号）。
对此，北京市东城区政府于2017年7月3日作出被诉复议决定，其主要内容为：被诉办学许可行为是将民办学校的办学权授予第三人青青藤幼儿园，并未产生任何减损申请人联利公司行政法律权利或者增加申请人行政法律义务的法律后果，申请人主张的相关权益也不属于被诉人北京市东城区教育委员会作出行政许可行为应当考虑的范围。被诉许可行为显然对申请人的合法权益没有实际影响，因此申请人与被诉许可行为不存在利害关系，申请人就此提起的行政复议申请不符合法定的受理条件。决定驳回申请人联利公司提起的行政复议申请。
但北京市第四中级人民法院认为，东城区教委颁发的办学许可证涉及涉案房屋产权，对北京联利的合法权益产生相应影响，因此，北京联利与涉案办学许可证之间存在利益冲突。东城区人民政府复议决定以原告与被审查的办学许可证不存在利益冲突、原告提出的复议申请不符合法定受理条件为由，驳回原告的行政复议申请。故北京市第四中级人民法院判决：
1）撤销被告北京市东城区人民政府2017年7月3日作出的《北京市东城区人民政府行政复议决定》（东政复字[2017]29号）。
2）被告北京市东城区人民政府应当自本判决生效之日起在法定期限内对原告北京联力房地产开发有限公司提出的行政复议申请予以重新处理。
北京市东城区人民政府不服北京市第四中级人民法院的裁定，向最高人民法院提起上诉，最高人民法院驳回再审申请人北京市东城区人民政府的再审申请。
在判决中，最高法院有一个经典的论点，值得民办教育的举办者牢记：
关于有“利害关系”的第三人是否必然有权申请行政复议或提起行政诉讼的问题。与行政行为有利害关系的第三人，具备复议申请人资格或诉讼原告资格；但这并不意味着复议机关或人民法院必须受理其复议申请或诉讼。原告（申请人）资格、诉讼权利、受理条件等问题既有联系，又有区别。具有原告身份的当事人提起诉讼，也必须具备提起行政诉讼的必要性和有效性，并具有起诉的利害关系。具有原告身份的当事人可能因合同或先前行为而以明示、默示或其他方式处分、放弃或放弃起诉权利，或在本案中存在比提起诉讼更简便、更直接的其他救济途径。 因此，人民法院没有必要承认其起诉的权利，也没有必要受理其诉讼。
一般而言，不宜承认房屋所有人申请复议或起诉房屋租赁行政许可的权利，因为房屋所有人已经通过民事租赁协议处分了其房屋使用权。如果不同意承租人使用所租房屋的方式，可以解除协议或提起民事诉讼，而没有必要通过行政诉讼请求撤销行政许可。因为行政机关的许可行为一般不侵犯房屋的所有权和使用权。但拒绝承认房屋所有人起诉的权利，必须建立在房屋安全性能已经确认、有正常的房屋租赁合同的前提下，或者说，办学许可的前提是：房屋已经竣工验收，不存在安全隐患，房屋产权明晰，有适当期限的租赁协议。 关于许可行为产生的不利公法后果是否会影响复议申请人的资格和申请复议的权利。参照《北京市房屋租赁管理规定》关于出租存在建筑安全隐患的房屋将被行政处罚的规定，联利公司作为涉案房屋的实际所有人，将其名下尚未竣工验收的房屋用于开办幼儿园，可能面临直接处罚。这种不利的处罚后果使得承认联利公司对许可行为申请复议和起诉的权利更加合法、正当。具体到许可行为，联利公司的公法义务不仅有幼儿园办园许可领域的法律规范规定，还有房屋租赁的法律规范规定。东城区教委在审批办园许可时，除了适用幼儿园办园法律规范外，还必须参照房屋租赁的法律规范。 如果相关法律规范要求行政机关在作出决定时考虑某一因素，而行政机关并未考虑该因素，却会导致第三人“具体地、特别地”受到该行政决定的影响，则该第三人可被认为落入规范保护的范围。
换言之，当行政许可涉及多个主体的权益时，许可机关应当综合考虑许可可能涉及的各方利益，避免因未考虑而对第三人造成严重损害。因此，判断联利公司及涉案学校许可是否具有受法律规定保护的权益，是否应承认其申请人资格、是否应承认其申请复议的权利，除了参考幼儿园办学许可领域的法律规定外，还应当参考房屋租赁领域的法律规定。所谓“一则通则全则”。 当相关法律规定已经明确禁止出租、使用存在建筑安全隐患的房屋，特别是禁止开办幼儿园，且违法出租将导致房屋所有人遭受公法上不利的纪律后果时，不承认房屋所有人的复议申请人资格，不承认其申请复议的权利，将难以及时有效地维护其合法权益。
这三段长文，清晰的解释了联利公司为什么有权申请复议，为什么有权对北京市东城区人民政府颁发的行政许可提起诉讼。因为联利公司作为涉案房屋的实际所有人，如果将其名下尚未竣工验收的房屋用于开办幼儿园，可能面临直接处罚。
也就是说，教育部门此项行政许可的后果，将影响到联利公司的切身利益。
在《》中我们写过一起广州幼儿园被包围的案件，争议焦点是同一栋教学楼，原告和被告提供的评估报告得出了截然相反的结论，正是政府部门提供的评估结论才做出了包围幼儿园教学楼并组织执法人员拆除的决定。对此，幼儿园感到不满，向政府申请签订评估报告协议，并公开评估报告详细内容。政府部门最初以报告与幼儿园无关为由，并未公开，但法院认为原告是幼儿园的实际经营者，教学楼的包围直接影响其切身利益，法院判决政府的行政复议决定无效，应重新办理。
这实际上是广州幼儿园围攻案的一个突破。
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龙敬峰
早期儿童教育专业律师
现为北京市京师律师事务所合伙人、北京京师（中山）律师事务所教育法律事务部主任、广州仲裁委员会仲裁员。
龙景峰是国内为数不多专注于幼教法律风险的专业律师，是幼儿园安全事故的“消防员”，是防范幼儿园法律风险的“防火员”，出版过《幼儿园易忽视的30个刑事法律风险》、《幼儿园法律顾问：如何聘请才不会有法律风险》两部专著。
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